El régimen semipresidencial: una alternativa posible
Ene 04

El régimen semipresidencial: una alternativa posible

Durante el último tiempo, ha vuelto a encontrarse en el centro del debate político el régimen institucional de gobierno. En efecto, además de las críticas surgidas al sistema electoral, el debate se ha extendido hacia el cuestionamiento mismo del régimen presidencial. Chile, con la sola excepción del llamado período parlamentario –unánimemente repudiado– ha estado regido históricamente por un sistema presidencial, el que en términos generales puede caracterizarse a la luz de las siguientes pautas:

a) Considera un período presidencial de cuatro años, coincidente con las elecciones parlamentarias. Este sistema es reciente y no goza de total aceptación, por cuanto se estima demasiado corto para desarrollar un programa de gobierno. Por otra parte, al ser elegida simultáneamente la totalidad de la Cámara de Diputados y la mitad del Senado se crea incertidumbre acerca del eventual apoyo parlamentario del nuevo gobierno, toda vez que la existencia de una segunda vuelta trae consigo acuerdos políticos que no se ven correspondidos necesariamente en el Parlamento.

b) El Presidente de la República designa sus Ministros libremente, y estos permanecen en sus cargos mientras tengan su confianza.

c) El Presidente de la República es a la vez, Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, y como tal goza de múltiples atribuciones destinadas a fortalecer su posición política al mando.

d) El Presidente de la República goza de diversas prerrogativas en el orden legislativo tales como urgencias, iniciativa exclusiva y veto, las cuales le otorgan preponderancia en la tramitación legislativa, en ocasiones incluso por sobre el Parlamento.

e) Existe, sin embargo, un cierto equilibrio con las atribuciones del Parlamento, que ejerce funciones fiscalizadoras, las que pueden llegar hasta la destitución del propio Presidente de la República y de sus Ministros, siempre mediante las mayorías adecuadas.

A su vez, se reconocen como ventajas del presidencialismo: (i) la estabilidad del Ejecutivo, lo que permite darle continuidad a la gestión de gobierno; (ii) la concentración de las facultades de gobierno, lo que le da coherencia y dinamismo a su gestión; y (iii) una gestión que se realiza independientemente del poder legislativo, lo que le permite dar mayor eficacia y rapidez a sus decisiones. Paralelamente, se reconocen como desventajas del sistema: (i) la posibilidad de bloqueo de la acción legislativa del gobierno, cuando el Presidente no goza de mayoría parlamentaria, lo cual ocasiona inestabilidad institucional y contribuye a erosionar el sistema político; (ii) la estabilidad del sistema depende fundamentalmente de la personalidad del Presidente de la República, con sus aspectos positivos y negativos; y (iii) la doble función de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, ya que genera dificultades y a veces contradicciones que impiden o dificultan el ejercicio del rol de símbolo de la unidad nacional, propio del Jefe de Estado, en atención a sus obligaciones como jefe político encargado de la gestión cotidiana del gobierno. Es obvio, sin embargo, que el juicio definitivo acerca de las ventajas o inconvenientes del sistema dependerá en gran medida de las circunstancias coyunturales, de la calidad de los dirigentes políticos, como también de la capacidad de unos y otros para generar acuerdos políticos.

En resumen, para definir cuál podría ser el sistema político que hiciera mas viable la gobernabilidad del país, es necesario tener presente lo siguiente:

a) Un sistema de gobierno debe fomentar y premiar el diálogo y los acuerdos políticos entre los distintos sectores que permita un trabajo armónico entre el Ejecutivo y el Parlamento, el cual promueva la gobernabilidad del país.

b) Deben precisarse y delimitarse claramente las competencias legislativas del Ejecutivo y Legislativo, evitando el predominio de uno y otro, otorgándole determinadas potestades al Ejecutivo en el proceso legislativo.

c) Deben estudiarse procedimientos que permitan, eventualmente, someter los conflictos graves que pudieran surgir entre los poderes del Estado al arbitraje popular ejercido mediante el sistema electoral (referéndum o consultas).

A la luz de estas exigencias, cabe preguntarse por la posibilidad de un régimen semipresidencial. La mejor manera de estudiar el régimen semipresidencial es hacerlo sobre la base del tipo francés, instituído por el General De Gaulle en la Constitución de 1962. Maurice Duverger, en su obra Instituciones Políticas y Derecho Constitucional, se refiere a él en los siguientes términos: el régimen establecido en Francia por la reforma constitucional de 1962, que decide la elección del Presidente de la República por medio del sufragio universal, sin suprimir, por otra parte, el marco parlamentario no es totalmente nuevo. A través de estas reformas se desprende un tipo original de relaciones Parlamento-Gobierno que podría denominarse un «régimen semipresidencial». A primera vista, el régimen semipresidencial tiene mas de régimen parlamentario que de presidencial. En efecto, allí se encuentran los elementos fundamentales del parlamentarismo. El ejecutivo está dividido entre un Jefe de Estado y un Gabinete que tiene a su cabeza un jefe de Gobierno. El Gabinete es responsable políticamente ante el Parlamento, es decir, que éste puede obligar al Jefe de Gobierno a dimitir, mediante un voto de no confianza, con todos sus Ministros. El ejecutivo, a su vez, tiene el derecho a disolver el Parlamento, lo que le concede una cierta influencia sobre éste.

La diferencia esencial se refiere a la elección del Jefe del Estado: se trata de un Presidente elegido por sufragio universal. De esta manera, el Presidente de la República elegido así por sufragio universal tiene generalmente prerrogativas jurídicas mayores que las de un Jefe de Estado parlamentario. En el caso de Francia, por ejemplo, puede recurrir al referéndum a la vez que no precisa de la firma de un Ministro para pronunciar la disolución del Parlamento, entre otras atribuciones. Ahora bien, aun siendo importantes, estas prerrogativas no constituyen lo esencial de los poderes presidenciales. La diferencia fundamental es que la elección por sufragio universal convierte al Jefe del Estado en un representante del pueblo, que se encuentra colocado de esta manera al mismo nivel que el Parlamento y, claramente, por encima del Primer Ministro y de los Ministros.

Siete países de occidente tienen la experiencia de una Constitución que establece que el Presidente es elegido por sufragio universal, a la vez que dotado de poderes propios, al modo de un régimen presidencial, mientras paralelamente el Primer Ministro dirige un gobierno que los diputados pueden hacer caer como en un régimen Parlamentario. Tal modelo funciona sin sobresaltos, desde 1962 en Francia, desde 1952 en Austria e Islandia, desde 1942 en Irlanda y desde inicios del siglo XX en Finlandia. En Portugal se aplica desde el término de una dictadura que duró medio siglo. Estos sistemas no son iguales y varían de un país a otro. Así, en Francia el Jefe del Estado es un regulador más que un gobernante. Puede volver a enviar las leyes al Parlamento para un nuevo examen, puede disolver la Asamblea Nacional, e incluso proceder a un referéndum. También puede elegir el Primer Ministro que le parezca mas susceptible de obtener la mayoría parlamentaria. Sin embargo, no participa ni en la legislación ni en el gobierno, salvo en dos casos: en el nombramiento de altos funcionarios, y mediante sus poderes casi dictatoriales en circunstancias excepcionales.

Cabe notar que, en cada uno de estos países, el Presidente puede o no tener las siguientes facultades: nombramiento del Primer Ministro, cese del Primer Ministro, disolución de la Cámara de Diputados, iniciativa legislativa, veto legislativo, convocatoria a un refrendum, recurso de inconstitucionalidad, potestad reglamentaria, veto a las decisiones gubernamentales, nombramiento de funcionarios, control de la administración, y conducción de las relaciones exteriores. Cada país, según su realidad política, otorga a criterio mayores o menores facultades al Jefe del Estado. En Chile, fuera de la obra de Humberto Nogueira titulada El régimen semipresidencial (1986), no se ha estudiado a fondo el sistema semipresidencial como un modelo plausible. En la década del ochenta, en plena dictadura, el Grupo de Estudios Constitucionales, mas conocido como «el grupo de los 24», elaboró un anteproyecto de régimen semipresidencial de gobierno que proponía la existencia de un Poder Ejecutivo con facultades suficientes, pero no predominantes, las cuales debían ser ejercidas en una permanente búsqueda de concertación y armonía con la mayoría política expresada en el Parlamento. Tal proyecto exigía, por lo tanto, una mayoría parlamentaria programática y estable, con gran capacidad de concertación y colaboración. Por medio de complejos mecanismos político-institucionales, se intentaría promover una distribución compartida y armónica de poderes, para así lograr la meta de un equilibrio político estable y eficaz, en un contexto de convivencia política democrática. La intención central del anteproyecto fue también adecuar de manera original el modelo de régimen semipresidencial a la historia, la cultura, la sociedad y la política chilena. A día de hoy, cabe revisar tales propuestas históricas, atender a los modelos extranjeros, y preguntarnos por qué un sistema semipresidencial puede o no ser una alternativa posible.

Eduardo Jara fue miembro colaborador de CISO hasta el día de su fallecimiento durante el año 2018

Esta publicación constituye a su vez un homenaje y agradecimiento a su dilatada labor académica